Piani urbanistici e piani per il clima nella città media emiliana: criteri per l’integrazione

Abstract

La città contemporanea è chiamata ad affrontare diverse sfide di natura economica, ambientale e sociale. Tra queste un ruolo sempre più rilevante negli ultimi anni è stato assunto dal fenomeno del cambiamento climatico, che produce impatti e conseguenze sul tessuto urbano e agisce come fattore di aggravamento delle criticità già presenti sul territorio (IPCC, 2022a). A causa della densità di popolazione e della concentrazione di funzioni e attività economiche la città è, da una parte, responsabile della maggior parte del consumo di energia e di conseguenza della produzione di gas climalteranti, mentre dall’altra risulta essere maggiormente esposta ai rischi climatici (Corfee-Morlot et al., 2009). Integrare la mitigazione e l’adattamento ai cambiamenti climatici nelle politiche e nelle strategie di sviluppo della città risulta quindi essenziale per abbattere la produzione globale di emissioni climalteranti e rendere le città più resilienti (UN Habitat, 2011). Questa necessità è stata ricompresa in una serie di direttive e politiche internazionali sullo sviluppo sostenibile, come l’Agenda 2030 delle Nazioni Unite (United Nations, 2015) mentre l’Unione Europea assumeva già da tempo una posizione di leadership nella lotta al cambiamento climatico in ambito urbano (European Commission, 2007). Nel solco di questo dibattito la presente tesi si propone di indagare il livello di integrazione presente tra le azioni di contrasto al cambiamento climatico e la pianificazione urbanistica, scegliendo come campo di studio la città media emiliano-romagnola. L’analisi si sviluppa a partire da una ricognizione generale sulle politiche e gli strumenti urbani per il contrasto al cambiamento climatico, a livello internazionale e nazionale, indagando reti di coordinamento, tipologie di piani di azione e buone pratiche di città significative. Successivamente si pone l’attenzione sugli aspetti legati al ruolo del clima nella pianificazione in una regione, l’Emilia-Romagna, che ha elaborato sul tema politiche, strategie e strumenti normativi con caratteri di innovazione. Il campo di studio si concentra sulla città media, per la sua rappresentatività della realtà urbana europea e soprattutto italiana, e per le sfide peculiari che essa pone nel costruire misure di contrasto ai cambiamenti climatici. L’approfondimento applicativo ha visto il confronto tra due strumenti della pianificazione: il Piano d’Azione per l’Energia Sostenibile e il Clima (PAESC), volontario, con cui i Comuni si impegnano a realizzare azioni di mitigazione e di adattamento, ed il Piano Urbanistico Generale (PUG), cogente, introdotto in Emilia-Romagna con la Legge Regionale 24/2017, con lo scopo di indagarne l’interazione e l’integrazione. La valutazione è stata compiuta per tre città casi studio, Modena, Bologna e Ravenna, e i relativi PAESC e PUG sono stati esaminati sul piano della costruzione del quadro di conoscenze e sulle strategie e azioni. L’analisi comparata ha permesso di elaborare considerazioni sulla potenzialità del PUG, grazia alla sua impostazione strategica e all’approccio flessibile al governo delle trasformazioni, di assumere dinamicamente strategie e misure per la mitigazione e la resilienza urbana. In secondo luogo, il confronto con i casi studio ha portato all’elaborazione di criteri per una migliore integrazione di PAESC e PUG, per una definizione ottimale delle rispettive competenze, la condivisione organica ed efficiente del quadro conoscitivo, i miglioramenti auspicabili delle procedure amministrative nelle redazione dei piani e un uso coordinato del processo di partecipazione.

The contemporary city is currently facing many social, economic and environmental challenges. Among them, climate change is becoming increasingly relevant, due to its negative impacts and consequences in the urban environment and its nature as a threat multiplier in contexts that already present vulnerabilities (IPCC, 2022a). Because of their density of population, functions and economic activities, cities are, on the one hand, responsible for the main global energy consumptions, and therefore GHG emissions, on the other, they are highly exposed to climate risks (Corfee-Morlot et al., 2009). Integrating mitigation and adaptation into urban development policies and strategies is therefore essential to curb global emissions and increase the resilience of cities (UN Habitat, 2011). Many international policies and initiatives on sustainable development, like the United Nations’ Agenda 2030 (United Nations, 2015), have already acknowledged this necessity, while the European Union has long assumed a leadership role in fighting climate change at the urban level (European Commission, 2007). Following this debate, the present thesis aims at exploring the integration level between local actions to contrast climate change and urban planning, by choosing the middle-sized city of the Emilia-Romagna region in Italy as the field of study. The research starts with a general survey on the policies and planning tools for combating climate change in urban areas at an international and national level, investigating coordination networks, and types (or examples) of action plans and best practices in significant cities. Next, attention is focused on climate-related planning aspects in an Italian region, Emilia-Romagna, which has developed policies, strategies and regulatory instruments on the subject with innovative features. The field of study focuses on the medium-sized city, because of its representativeness of the European and especially Italian urban reality, and because of the peculiar challenges it poses in building measures to counter climate change. The in-depth application study involved the comparison of two planning tools: the Sustainable Energy and Climate Action Plan (PAESC), voluntary, with which municipalities commit to mitigation and adaptation actions, and the General Urban Plan (PUG), mandatory, introduced in Emilia-Romagna with Regional Law 24/2017. The aim is to investigate their interaction and integration. The assessment was carried out for three case study cities: Modena, Bologna and Ravenna. Their PAESCs and PUGs were examined especially for their methods of building the knowledge framework and for the structure of strategies and actions. The assessment was carried out for three case study cities, Modena, Bologna and Ravenna, and the related PAESC and PUG were examined analysing the structure of the knowledge framework, strategies and actions. The comparative analysis allowed to initially elaborate considerations on the potential of the PUG with its strategic and flexible approach towards spatial transformation, to dynamically assume strategies and measures for mitigation and urban resilience. Secondly, the comparison with the case studies led to the elaboration of criteria for a better integration of PAESC and PUG, for an optimal definition of their respective competencies; the organic and efficient sharing of the knowledge framework; the desirable improvements of the administrative procedures in the drafting of plans; and a coordinated use of the participatory process.