Il Bilancio Consolidato del Gruppo Pubblico Locale. Problemi di implementazione

Abstract

Molti enti locali italiani a partire dagli anni Novanta sotto la spinta di molteplici fattori di natura sia economica, sia normativa, sia politica e ideologica, hanno dato avvio a una radicale trasformazione del loro modus operandi, nella direzione di un forte decentramento istituzionale fondato sull’adozione di modelli reticolari e aziendali di organizzazione dei servizi pubblici locali (e delle proprie attività). Nel contesto ad oggi in ulteriore evoluzione, l’ente locale è quindi sempre meno erogatore diretto dei servizi pubblici: ciò non implica, tuttavia, che esso non sia più chiamato a tutelare le esigenze dei cittadini nei confronti dei nuovi soggetti gestori. L’ente locale non perde, infatti, la sua funzione di responsabile principale dell’adeguatezza dei servizi erogati. La proliferazione di Gruppi Pubblici Locali (in sigla GPL), rende di grande attualità il tema del “controllo” e dell’adeguata definizione delle relazioni di governance tra l’amministrazione pubblica locale e le aziende partecipate. Agli enti locali spetta il compito primario della definizione dei bisogni, di scelta dei soggetti erogatori di servizi e di coordinamento, indirizzo e controllo sull’attività delle aziende partecipate. Si tratta di un ruolo complesso, che deve contemperare esigenze diverse e a volte confliggenti tra loro, come ad esempio la necessità per i cittadini di ottenere servizi a prezzi contenuti e le esigenze di profitto per i soci privati delle aziende miste. Per svolgere compiutamente tale ruolo appare improcrastinabile l’adozione di opportune soluzioni organizzative, di adeguati processi e strumenti di programmazione e controllo. L’ente pubblico locale essendo responsabile dell’assolvimento di un munus publico, nel processo di esternalizzazione dei servizi e aziendalizzazione della P.A. è inoltre chiamato a dar conto alla cittadinanza dei risultati economici, finanziari e patrimoniali dall’attività in senso “alto” svolta dall’ente, sia attraverso gli strumenti pubblicistici classici sia utilizzando quelli privatistici e aziendalistici delle società (concetto di accountability). Purtroppo, in presenza di servizi esternalizzati, il bilancio dell’ente pubblico locale, da solo, non consente una programmazione integrata e l’apprezzamento degli impatti economici, finanziari, patrimoniali del complesso delle attività di prestazione dei servizi, che risultano espresse in modo frammentato nei bilanci dei singoli soggetti gestori. Il bilancio dell’ente locale, in altre parole, rappresenta solo una porzione, e spesso neppure la principale del gruppo pubblico locale e non permette di dare un giudizio assoluto sull’operato del sindaco e della direzione dell’ente. In risposta a tali criticità, in alcuni Paesi europei (Regno Unito e Svezia) ed extraeuropei (USA, Canada, Australia e Nuova Zelanda) sono state adottate forme di consolidamento dei conti dei gruppi pubblici. In Italia il consolidamento dei conti annuali dei gruppi pubblici locali non è ancora obbligatorio, ma è attualmente oggetto di dibattito da parte della comunità scientifica, degli operatori, del Ministero dell’Interno e dei mass media. A dimostrazione di tale interesse l’Osservatorio per la finanza e Contabilità degli enti locali ha approvato in via sperimentale e completa nel 2009 un nuovo principio contabile interamente dedicato alla predisposizione del bilancio consolidato degli enti locali. Si tratta del principio contabile n. 4, che contiene i principi per la redazione e presentazione del bilancio consolidato e per la contabilizzazione degli organismi controllati, a controllo congiunto e collegati, nel rendiconto dell’ente locale controllante. L’adozione del bilancio consolidato può rappresentare un’opportunità per rafforzare il grado di accountability esterna e la capacità di governo del gruppo pubblico da parte dell’ente locale. Il presente lavoro, senza alcuna pretesa di esaustività, si propone di ricercare le criticità per l’implementazione del bilancio consolidato nei GPL italiani. Per rispondere alla research question è stato seguito un approccio metodologico tipicamente deduttivo. In particolare, il metodo utilizzato per rispondere alla domanda di ricerca combina l’analisi sistematica della letteratura nazionale ed internazionale con un’analisi empirica, basata su un Case Study (Yin, 1994), descrittivo ed esplorativo (Fattore, 2005). Nello specifico, la ricerca è stata svolta attraverso un’analisi normativa delle forme di gestione dei servizi pubblici locali, in modo tale da mettere in luce l’evoluzione che la materia ha subito nel corso del tempo: a partire dai primi interventi (Legge Giolitti, 1903), fino alle recenti riforme (Decreto Ronchi, 2009). La Legge ha rappresentato un riferimento fondamentale, in grado, come si vedrà, di influenzare fortemente le modalità di gestione dei servizi stessi. Sono stati quindi approfonditi, in ambito privatistico, i temi concernenti la redazione del bilancio consolidato in base alla normativa nazionale, ai principi contabili nazionali ed internazionali. In campo pubblicistico sono stati studiati i contributi di autori che hanno approfondito la tematica del bilancio consolidato per gli enti locali, integrando tali apporti con l’analisi dei principi contabili nazionali e internazionali per il settore pubblico. In più, è stata realizzata un’analisi della letteratura e di tutta la documentazione di derivazione normativa e non che caratterizza il sistema informativo posto in essere dall’ente locale e dai diversi soggetti del gruppo pubblico locale. L’analisi empirica, tesa ad analizzare i concreti sistemi di governance e accountability di un GPL e le difficoltà che lo stesso incontra per l’implementazione del bilancio consolidato, è stata svolta attraverso l’esame dei conti consuntivi del Comune di Parma, anni 2006, 2007 e 2008, e di un campione significativo di bilanci delle imprese pubbliche e delle public utilities partecipate dallo stesso nei medesimi anni (30 aziende), nonché mediante un’intervista al funzionario responsabile del servizio partecipazioni societarie del Comune di Parma. Per meglio comprendere il reale spazio di azione, sono state acquisite una serie di informazioni dal sito internet http://www.comune.parma.it/ e da numerosi altri siti internet. Il lavoro di tesi è suddiviso in cinque parti, cui è difficile attribuire una maggiore o minore importanza, poiché, tutte insieme, riflettono l’approccio che occorre attribuire ad una problematica di qualsivoglia carattere. Dapprima, infatti, è bene conoscere gli elementi teorici che delineano l’oggetto di studio, dopodiché si possono muovere i primi passi in direzione della comprensione delle problematiche applicative. La struttura dell’indagine dei problemi applicativi muove, così, dai nodi focali incontrati nello studio della teoria. Il capitolo primo della tesi definisce le forme di gestione dei servizi pubblici locali e analizza il processo di evoluzione del quadro normativo di riferimento. Il capitolo si conclude con l’esame del grado di diffusione del fenomeno, l’analisi dei sistemi di governance e dei problemi di accountability del GPL. Il capitolo secondo dopo una breve presentazione del quadro normativo e dei principi contabili per il bilancio consolidato del settore privato, esamina i principi contabili IPSAS, i principi contabili italiani per gli enti locali e le finalità, i benefici e le criticità del bilancio consolidato del gruppo pubblico locale. Il capitolo si chiude con l’analisi delle tendenze nazionali e internazionali. Il capitolo terzo e il capitolo quarto analizzano rispettivamente il sistema contabile dell’ente locale e i sistemi contabili delle diverse entità economiche del GPL. Nello specifico vengono affrontate talune problematiche inerenti la rilevazione dei costi e dei ricavi, di specifiche voci dello stato patrimoniale, nonché i criteri di valutazione degli stessi. Infine, il capitolo cinque propone una descrizione del sistema di governance e accountability del GPL di Parma, riflessioni sugli esiti di un questionario/intervista, nonché un’analisi empirica incentrata sull’esame di una serie storica di conti consuntivi del Comune e di un campione di bilanci delle imprese pubbliche e delle public utilities partecipate dallo stesso nei medesimi anni. Le evidenze empiriche emergenti dalla ricerca vogliono costituire uno spunto di riflessione in merito alle difficoltà di implementazione del modello di bilancio consolidato al GPL, derivante dall’applicazione dei principi contabili nazionali e/o internazionali.