L’impatto della riforma della PAC post-2013 sulle aree rurali della Regione Emilia Romagna

Abstract

La Politica Agricola Comunitaria (PAC) ha da sempre rappresentato uno dei più importanti pilastri all’interno del complesso sistema delle politiche comunitarie. L’importanza della programmazione politica agricola può essere essenzialmente legata a due punti cardine: il ruolo centrale dal settore primario in Europa, e l’incidenza delle politiche agricole sul bilancio europeo. La futura PAC prosegue il cammino già avviato nelle precedenti riforme e si pone nuovi obiettivi particolarmente ambiziosi. Il 12 ottobre 2011, dopo oltre un anno di preparazione e di dibattito, la Commissione Ue ha presentato le proposte legislative sulla riforma della PAC per il periodo 2014-2020. La proposta di riforma segue le ultime decisioni relative all’evoluzione di questa politica, prese con il cosiddetto “Health Check” del 2008 occasione in cui furono sostanzialmente confermati fino al 2013 gli obiettivi e gli strumenti previsti dalla riforma Fischler del 2003, rinviando cambiamenti più radicali a decisioni successive, da applicare dopo il 2014. Più precisamente, il processo che porterà all’entrata in vigore della nuova PAC dal 1° gennaio 2014 è iniziato il 3 marzo 2010 con la presentazione del documento Europa 2020 : una strategia per la crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, adottato successivamente dal Consiglio europeo il 16 giugno 2010 e seguito da una comunicazione di primi orientamenti sul futuro della PAC, del 18 novembre 2010 . A seguito della lunga fase di dibattito il 12 ottobre 2011 la Commissione ha concretizzato il proprio progetto ufficiale emanando il testo dell’attuale proposta legislativa, che, se accettata, rappresenterà la quinta riforma della PAC nel giro di vent’anni. Il percorso della riforma che porterà alla stesura del testo definitivo prevede una lunga fase di dibattito già avviata subito dopo l’emanazione della proposta di regolamento della Commissione: tutti i portatori di interesse, gli Stati membri e le istituzioni comunitarie sono coinvolte in questa fase di consultazione per l’affinamento della bozza di normativa, al termine della quale perverranno le decisioni finali attese per la fine del 2012 o gli inizi del 2013. Le novità introdotte con la nuova Politica Agricola Comunitaria risultano particolarmente rilevanti sia per quanto concerne l’impianto normativo che risulta completamente modificato rispetto alla precedente riforma, sia per le Misure e gli obiettivi che la riforma intende implementare attraverso il Primo e il Secondo Pilastro. Il presente lavoro intende fornire un contributo nella valutazione di impatto della nuova Politica Agricola Comunitaria con riferimento alle novità introdotte nel Primo Pilastro per i territori della regione Emilia-Romagna. In particolare lo sforzo si è concentrato sulla valutazione di alcuni aspetti particolarmente rilevanti che saranno introdotti con la riforma: regionalizzazione e misure di greening, aspetti che ad un anno dalla presentazione della proposta di regolamentazione risultano ancora particolarmente dibattuti e che vedono posizioni contrapposte anche a livello di Commissione e Consiglio Europeo. La valutazione dei differenti scenari realizzati si basa sull’implementazione dei nuovi vincoli e delle nuove componenti di politica agricola all’interno del modello di valutazione denominato “Agrisp ”. Il modello Agrisp può essere definito come un modello regionale, perché in un unico ambiente di risoluzione simula gli effetti delle politiche agricole sulle differenti zone omogenee (le regioni agrarie) costituenti le singole regioni amministrative, ed integrato in quanto costruito in moduli successivi che gestiscono il flusso delle informazioni funzionali all’analisi di politica agraria: dalla generazione dei parametri del modello sino alla lettura dei risultati associati alle soluzioni dei modelli di simulazione. Il modello Agrisp è fondato sull’uso della Pmp e si propone di stimare, a livello regionale, gli effetti delle misure previste dalla PAC sui piani produttivi degli agricoltori e l’influenza di questi cambiamenti sul loro reddito e, più in generale (per il caso in esame), sull’economia del settore agricolo a livello regionale. Le fonti informative utilizzate nel modello sono state individuate volendo superare nella disponibilità dei dati necessari l’ approccio basato su stime utilizzando la combinazione di due diverse banche dati: la banca dati europea “RICA ”, che rappresenta la principale fonte statistica che può fornire informazioni utili a rappresentare le caratteristiche strutturali, produttive ed economiche delle aziende agricole, e la banca dati regionale “AGREA ” che oltre a raccoglie i dati forniti dalle domande di aiuto al reddito presentate, consente di avere un quadro complessivo dell’uso del suolo da parte delle aziende agricole della Regione e della dotazione di capi di bestiame bovino da latte e delle relative quote. La rappresentazione delle scelte produttive degli imprenditori agricoli viene effettuata mediante l’ausilio di un modello matematico basato sulla “programmazione matematica positiva” (PMP). La caratteristica principale di questa metodologia è quella di adottare un approccio “positivo” piuttosto che di tipo “normativo” nell’analisi del comportamento degli imprenditori basandosi quindi sull’assunzione che l’agricoltore nel momento in cui viene osservato si trova già nelle condizioni di ottimo produttivo e che le scelte che egli ha adottato (relativamente al mix produttivo e ai volumi produttivi) rappresentano il frutto della sua strategia che tiene conto dei vincoli e dei costi che non sono direttamente percepibili e misurabili dagli analisti. In questo caso, i volumi produttivi osservati per processo, rappresentano il risultato di una strategia complessiva a cui è associato un costo opportunità che può essere stimato dagli analisti. Infatti, in base alla teoria economica, il produttore spingerà la produzione fino a che il costo marginale di ogni processo, eguaglia il ricavo marginale e quindi il prezzo di mercato dei prodotti ottenuti. La valutazione sviluppata mediante il modello AGRISP ha riguardato l’impatto economico (attraverso la stima delle variazioni della PLV, dei costi variabili e dei margini lordi) e ambientale (attraverso la stima delle variazioni di fabbisogni irrigui) per ambito altimetrico e tipologia produttiva a seguito dell’introduzione delle principali novità normative contenute dalla proposta della Commissione Europea e del Parlamento Europeo per la politica comunitaria 2014-2020, in particolare, le misure oggetto di analisi hanno riguardato: la regionalizzazione dell’aiuto, l’introduzione dei nuovi massimali aziendali (Capping), l’introduzione dei pagamenti ambientali (Greening). Gli obiettivi analizzati sono stati tradotti nel linguaggio di programmazione matematica GAMS (General Algebraic Modeling System) e utilizzati all’interno del modello AGRISP per simulare gli effetti derivanti da differenti scenari di applicazione della riforma e delle nuove misure da questa introdotte. Sulla base del dibattito in corso sono stati, ad esempio, valutati diversi scenari di applicazione della regionalizzazione (criterio legato al peso della superficie agricola regionale o agli aiuti storicamente percepiti dalla regione) o scenari di Greening (in base alla proposta della Commissione Europea). Gli scenari di valutazione implementati, con un dettaglio territoriale provinciale disaggregabile per livello altimetrico e per specializzazione produttiva, hanno consentito di delineare i presumibili cambiamenti dell’agricoltura regionale per quanto riguarda l’impatto sugli ordinamenti produttivi, sulla PLV regionale, sul redditi lordi degli agricoltori nonché di valutare l’impatto ambientale delle misure che, in teoria, dovrebbero mitigare il l’impatto agro ambientale dell’attuale PAC. Il lavoro è stato strutturato e suddiviso in quattro capitoli principali. Il primo capitolo si propone di fornire una analisi critica dell’evoluzione storica della politica agricola comune a partire dal Trattato di Roma, prendendo in esame tutte le successive fasi e traiettorie di trasformazione che hanno caratterizzato l’evoluzione della PAC fino più recente proposta di riforma. Ripercorrendo le tappe evolutive fondamentali (Piano Mansholt e primi tentativi di riforma, allargamento del trattato UE e riforma Mac Sharry, le riforme nel corso degli anni 2000 quali Agenda 2000, la riforma Fischler e l’Heath Check) il percorso evolutivo giunge fino all’attuale dibattito sulla PAC 2014-2020 soffermandosi sui principali fattori (produttività sostenibilità e competitività) che hanno guidato le scelte del legislatore. Il secondo capitolo si focalizza sulla metodologia utilizzata per teorizzare e costruire il modello di programmazione matematica positiva. Partendo da un approccio generale relativo al problema di come valutare gli effetti della politica agricola comune, il quadro teorico considera il processo evolutivo che ha portato i ricercatori a modellizzare i problemi di valutazione delle politiche agricole attraverso l’utilizzo della programmazione matematica positiva. In questo capitolo vengono dettagliate anche le banche dati utilizzate. Nel terzo capitolo viene riportata una descrizione del modello matematico utilizzato (AGRISP) ed i punti chiave della PAC 2014-2020 che sono stati modellizzati per la valutazione degli impatti in Emilia Romagna, nonché gli scenari di politica agricola considerati. Il quarto capitolo è interamente destinato al commento dei risultati ottenuti a seguito dalle elaborazioni effettuate tramite il modello. Vengono considerati sia i valori relativi alle variazioni di superfici agricole che i valori economici connessi alla realizzazione dei diversi scenari considerati. Partendo da risultati aggregati a livello regionale questi vengono via via dettagliati con livello di disaggregazione maggiore per territorio provinciale, livello altimetrico, e per tipologia di specializzazione produttiva aziendale. Nel capito conclusivo il lavoro di ricerca viene riconsiderato in funzione dei risultati ottenuti. Ripercorrendo i passaggi principali che hanno condotto all’evoluzione della Politica Agricola Comunitari in funzione degli obiettivi preposti si analizzano i risultati ottenuti individuando spunti di riflessione e implicazioni politiche legate al futuro periodo di programmazione comunitaria. Basandosi sui risultati di simulazione di impatto ottenuti si cercherà di individuare possibili soluzioni alle problematiche che potrebbero insorgere a seguito di quanto previsto dall’attuale proposta di regolamento.